公司治理结构一直是我国国企改革的核心。自1993年中共十四届三中全会提出转换国企经营机制、建立现代企业制度至今，我国国企的形式化公司制改造已基本完成，但作为现代企业制度核心的有效公司治理结构并未同时建立，中共十八届三中全会明确提出，要继续“推动国有企业完善现代企业制度”，“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。

　　在中共十八届三中全会为国企改革指明了方向之后，“公司治理结构”再度成为国企改革的热词。从2013年12月25日国务院国资委召开中央企业、地方国资委负责人会议，全面规划2014年国资国企改革，提出“未来须加快建立规范有效的董事会，进一步健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”，{1}到2014年3月国务院政府工作报告对“建立健全现代企业制度和公司法人治理结构”的强调，再到国务院国资委2014年7月15日宣布对中国节能环保集团、中国建材、新兴际华集团和中国医药集团4家“中央企业董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点”，{2}均表明改进公司治理结构将是新一轮国企改革的核心内容之一。

　　在此背景下，人们最关心的显然莫过于如何真正实现国企公司治理结构的有效改进。

　　无疑，国企公司治理的特殊性在于国有股的存在，从而，寻求国企公司治理的改进对策必须考虑国有股的特殊性。应当说，当前的一些研究已经注意到了国有股权缺陷与国企公司治理问题之间的关系，由此出发，其改进国企公司治理的相关对策建议主要体现在两个方面：一是从源头上改革国有股本身来改进国企公司治理，如优化国有股股权结构、实现国有股减持；二是从加强国有股股权管理的角度来改进国企公司治理，如构建信息披露制度解决委托人与代理人之间的信息不对称问题，强化国资委的职责解决代理问题。但总体上看，这些对策建议的现实性和有效性值得商榷。首先，既然国企公司治理结构的不完善是由国有股本身所致，那么，无论国有股股权结构如何优化，只要国有股继续存在，其固有缺陷对国企公司治理改进的消极影响就无法彻底消除，而在社会主义国家，“国有股”最多只能实现程度上的“减持”而不可能做到完全退出。其次，虽然加强信息披露、强化国资委职责可以改进国企公司治理，但如上所述，国企公司治理结构的不完善根源于国有股，因而，强化信息披露和国资委职责对国企公司治理只能实现程度上的改进而并不能取得实质的改进。

　　基于此，本文从委托代理理论的分析视角入手，通过寻找国企公司治理的问题症结，有针对性地探讨我国国企公司治理的改进途径。

　　一、我国国企公司治理改进的路径选择：缩短委托代理链条

　　经济学家将企业视为一个由合同组成的网，{3}

　　其中，企业所有者与企业管理人员之间就是一种委托代理合同关系。在公司制企业中，当股东将其财产投入公司后，股东与管理人员之间的委托代理关系便形成了。但与此同时，由于股东对其财产的所有权和控制权发生了分离，合理配置委托人（股东）与代理人（管理人员）之间的控制权与剩余索取权、构建权力制衡机制成为必要，这便是公司治理产生的原因。正是由于“股东—管理人员”委托代理关系同公司治理结构之间存在这种关联性，研究者也常常借助委托代理理论来分析公司的治理结构，因为该理论的中心任务就是研究在利益相冲突和信息不对称环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。对国企公司而言，国有股东与国企管理人员之间依然是委托代理关系，其治理结构要解决的也同样是委托代理问题。

　　当前一些研究借助委托代理理论对“股东—管理人员”之间委托代理关系的分析，推导出了许多改进公司治理的对策建议，如构建充分的信息披露制度、使管理者以所有者和经营者合一的身份主导重组公司的MBO 收购制度、完善公司内部控制制度、建立报酬激励机制等。不过，推导这些对策建议的前提一般都没有考虑企业所有制形式的差异，即，这些对策建议也就是针对所有公司企业的、普遍适用的对策建议。但问题是，企业的所有制形式事实上对企业治理结构产生巨大的影响，实践也表明，上述对策建议对国企公司治理改进的效果并不理想。此处的任务，即是借助委托代理理论的分析框架，揭示国企公司委托代理关系的特殊性及其对国企公司治理的影响。

　　（一）国企委托代理中的“经济人”假设缺陷

　　委托代理理论以一系列假设为前提：一是经济人假设，该假设认为委托人和代理人都是追求自身利益最大化的经济人。二是利益不一致假设，即，作为独立的经济人，委托人与代理人都有着较强烈的自利倾向，追求既定条件下的自身利益最大化，两者之间不可避免地存在利益冲突。三是信息不对称假设，该假设认为委托人和代理人在信息占有关系中的地位是不对等的，委托人一般处于劣势，从而给委托人的监督和控制带来很大困难，增加了交易和谈判成本。对照上述三个假设条件可知，国企公司中“股东—管理人员”之间的委托代理关系符合“利益不一致”假设和“信息不对称”假设：股东与管理人员之间的信息不对称是任何企业中都存在的，国企自然也不例外；至于利益不一致问题，无论国企还是非国企，尽管在绝大多数情况下并不存在管理人员与股东之间的目标冲突，他们都希望获得最大利润，但仍然潜伏着三种主要的冲突——例如，管理人员可能为自己谋取高薪金、开支、奖金和高额退休金，而这些费用最终都是股东的开支。又如，公司管理人员有一种将利润保留下来用于扩大公司的规模而不是以股息的形式把它分配掉的倾向，即存在利润保留与股息分配之间的冲突。再如，管理者通常比较倾向于可以顺利运行的组织形式，而不愿承担有风险的、变革性的转变。{4}145总之，利益不一致假设和信息不对称假设对国企公司同样成立。

　　但是，经济人假设则不完全一致。根据古典经济学的假定，经济人的思考和行为都是目标理性的，唯一地试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。

　　显然，在国企公司“股东—管理人员”之间的委托代理关系中，作为代理人的管理人员符合这一假定，但作为委托人的国有股东则不完全符合。在我国，“国有股东”即“全民股东”，不同于私人股东。根据我国的法律制度安排，“全民股东”只能作为不可分割的产权所有者整体性地存在，而不容许把公有产权以任何形式分解为个人的产权，即，这种产权安排下的财产收益不具有排他性，从而“全民股东”的物质利益最大化追求自然会大打折扣，“全民股东”的经济人假设就不完全成立。也正是基于此，有学者甚至指出：“在公有制企业庞大的体系里，实际上活动着的全部是形形色色的‘代理人’，而并没有可以追溯的最后委托人。在这个意义上，用‘委托—代理理论’来讨论公有制企业，在分析上会遇到困难。公有制企业的特征是‘没有最终委托人的代理人（agency without principle）’。”{5}本文认为，尽管“全民股东”的经济人属性假设存在问题，但由此而否定国企委托人的存在还是过于绝对，这是因为，“全民股东”作为整体仍然有自身的利益最大化追求，例如，没有人会否认“全民”希望国企的效益更好，只是相对于私人股东而言，“全民股东”对国企利益最大化的追求在程度上弱于私人，因此，“全民股东”作为国企的委托人在理论上是成立的，其只不过是一种资质不完全的委托人。

　　（二）我国国企公司治理的问题症结与改进路径

　　上述分析表明，不完全符合经济人假设的“全民股东”不会如私人股东一样积极追求其自身在国企中利益的最大化。国企这一与生俱来的委托代理缺陷足以解释国企（相对于非国企）公司治理缺陷的种种原因，一个对自身利益最大化追求尚且不完全的主体（即“全民”）也同样不可能竭力追求自己所投资公司的治理结构的有效性。

　　不过，委托人资质的不完全虽然具有根本性，却还不是我国当前国企公司治理问题（如低效率、不合理薪酬、内部人控制、绩效低下）的全部原因。在“全民”委托人资质不完全前提下，如果再加上国企“股东—管理人员”之间委托—代理链条的多层加长，国企公司治理的后果只会越发严重：根据我国现行国企产权制度的安排，作为委托人的全民意志由各地方人民选举地方人民代表大会代表，再由地方人民代表大会选举全国人民代表大会代表，全国人民代表大会以法律形式规定由国务院统一行使国有资产出资人职能，再将国有资产所有者代表的具体职能分别由中央和地方政府的国资委行使，最后各级国资委又通过履行出资人职责委托国企中的董事、经理等经营者，从而使国有资产委托—代理链条中的最终代理人离真正委托人越来越远。{6}在这样的委托代理关系中，国有股东（“全民”）追求自身利益最大化的积极性和约束代理人的激励本来就不够，而多层的委托代理链条使得产权保护的动机不断衰减，偏离于终极所有者目标的各级代理人的行为必然使代理成本直线上升，国企公司治理也就不可能有实质性的改进。

　　上述分析表明，“全民”股东委托人资质的不完全性和过长的委托代理链条就是我国国企公司治理问题的症结所在——这也解释了前面问题的原因，即当前研究从委托代理理论出发推导的改进公司治理对策建议为什么对国企公司治理改进的效果并不理想。从国企公司治理问题的症结出发，改进我国国企公司治理的路径选择有二：一是解决委托人资质的不完全性，二是缩短委托代理链条。对于前者，由于委托人资质不完全是全民所有制企业的固有缺陷，解决委托人资质的不完全性和改进国企公司治理的方式就是减持国有股，这也是改革30多年来我国国企改革的主线。2013年11月的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》继续指出要“积极发展混合所有制经济”，但是，根据我国《宪法》第6、7条规定，公有制是社会主义经济制度的基础，而国有经济，即社会主义全民所有制经济是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。可见，国有股不可能消亡，国有股减持措施的运用也就要受到限制。随着国企改革的不断推进和国有股减持空间的越来越小，国企公司治理实质改进的路径选择应更加关注后者，即“股东—管理人员”之间委托代理链条的缩短。

　　二、人民代表股东会制度的构建

　　人民代表股东会制度是基于国企股权的全民所有制特征，由人民选举代表（自然人）组成国企股东会，充当“全民”委托人，在国企中直接行使国有股东权利和履行股东义务，缩短国企委托代理链条的制度。

　　（一）人民代表股东会制度对国企公司治理改进的意义

　　在现有国企产权制度安排下，代理人（即国企管理人员）的行为受多层委托代理的影响离“全民”委托人的意志越来越远，产权保护的动机不断衰减，从而缩短委托代理链条成为必要。无疑，缩短委托代理链条的根本方式之一在于变多层委托为单层委托，即由“全民”直接委托公司管理人员。但是，由于“全民产权”的不可分割性以及“全民”的广泛性，我国国企产权安排下的委托代理链条事实上不可能缩短到“全民”与公司管理人员之间的关系，“全民”的意志仍然需要由其代表者来行使，人民代表股东会制度即为一种理想的选择。当然，这里的“人民代表股东会”并不等同于各级人民代表大会，后者的非常设性和非职业性使得其事实上也无法履行股东的职责，因此，人民代表股东会得以另外的方式产生。

　　在人民代表股东会制度下，“全民”委托人绕开了现行委托代理链条中的多重委托代理主体，直接转换为“全民”代表对国企管理人员的委托，这种委托—代理链的显著特征是委托代理关系的直接性。

　　“从委托代理理论来看，这种直接的产权控制关系具有显示委托人之经济理性与政治性理、降低代理成本、减少信息的失真和不对称、加强监督、激励与约束的功能，从而最终减轻国有资产的‘代理问题’，改善公司治理。可以说，人民代表股东（委员）会委托—代理链通过实现全民由最初委托人到直接委托人的角色转变而使存在国有股权的公司委托人成为一个真正的‘经济人’，并进而通过这个‘经济人’角色的赋予来改善公司治理。”{7}

　　（二）人民代表股东会的设置

　　1.人民代表股东的资格

　　国有股权虽为全民所有，但并非“全民”的所有成员都具备成为人民代表股东的资格。代表资格即一个自然人成为人民代表股东应当具备的条件，包括积极资格和消极资格。首先，在消极资格方面，具备代表资格的自然人必须未被剥夺政治权利，一个连言论、选举与被选举权都被剥夺的自然人当然不享有代表资格。同时，参照我国现行《公司法》第146条的规定，被证明具有能力或品格缺陷者——如无民事行为能力或者限制民事行为能力者、因特定犯罪被判处刑罚执行期满未达一定期限者、对企业的破产负有个人责任的未达一定期限者等——也应当规定为人民代表股东的消极资格。其次，在积极资格方面，对人民代表股东则无需做特殊要求。诚然，作为代表“全民”行使股东权的人民代表股东若具备诸如法律、经济、企业经营管理决策、企业财务会计等方面的知识和经验无疑有助于国企的经营和增进“全民”的自身利益，但是，本文认为这方面的知识和经验不应当作为代表的积极资格：一方面，从人民代表股东的性质看，“全民”本身是无所谓拥有特殊知识和经验的，其开办国有企业总是出于特定目的的需要，与“全民”自身是否具备某种特殊知识和经验无关，因此，对代表“全民”的人民代表股东会及其成员代表也不应当有特殊要求。另一方面，从代表本身看，股东总是以追求自身利益最大化为目标，代表“全民”股东的人民代表股东会及其成员也被假定（且必须被假定）如此，作为真正的股东，他们天生就具有解决代理问题和改进公司治理的激励，至于股东本身是否具备某种知识和经验对这种激励没有影响，经验也表明（如私人投资的公司中），不拥有专门知识和经验的股东同样可以将公司治理得非常好。当然，这里的分析结论仅指法律无需对代表的积极资格作特殊要求，但选举代表的选民可以有自己独立的判断——毕竟，具备专门知识和经验的代表对国企公司治理有益无害。

　　2.人民代表股东的选举

　　人民代表股东得通过一定的程序产生。由于人民代表股东与各级人大代表在目的上具有本质上的同一性，均代表人民行使权利（力），因此，人民代表股东也需要通过选举产生。为了节省代表的遴选成本，人民代表股东的选举可以与各级人民代表大会代表的选举同时进行，在名额分配、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、选举程序以及对代表的监督、罢免和补选等方面都可以参照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》关于各级人大代表选举的规定。不过，本文同时认为，尽管国企有中央和地方之分，但无论哪种国企，其国有股权的所有者均为同一的“全民”，不应当有上下等级之分，因此，人民代表股东并不需要参照各级人大代表的两级选举制度（分为直接选举和间接选举），即，人民代表股东的选举仅需要参照县级以下人大代表的直接选举程序。同时，这也是缩短代理链条的一种方式，因为由直接选举所产生的代表再行选举中央代表实际上又增加了一层委托代理。

　　3.人民代表股东的管理

　　对于通过直接选举方式确定的人民代表股东，首先由全国人大常委会予以汇总并建立代表库。这是因为，虽然人大代表是国家权力机关组成人员，而人民代表股东是国企中股东会的组成人员，但两者均通过同一选举程序产生，具有同一的本质和相似的目的（代表人民行使权利或权力），因而两者属于同一个系统。同时，由于人民代表股东既可以进入地方国企，也可以进入中央国企；既可以进入其选区的国企，也可以进入其他选区的国企，因而也需要一个超越各地方的主体来对这些代表予以统筹安排，唯有全国人大常委会最为适合。之后，各国有企业所对应的同级人大或者常务委员会从全国人大建立的代表库中挑选代表，当然，出于职务行使和选民监督的方便，挑选代表也可以采取居所就近原则。最后，经过挑选出的人民代表股东在通过一定的程序（如经同级人民代表大会的任命、委派）后即正式成为国企人民代表股东会的成员。人民代表股东的任期与地方各级人民代表大会代表的任期一致，但在选民和原选举单位行使监督、罢免权时，可以提前结束任期。此外，由于人民代表股东会并不经常召开，人民代表股东也不需要常驻国企，各代表可以继续从事自己各自的职业活动，这样，国家也并不需要为人民代表股东支付工资薪金（但可以给予代表适当的补贴）。

　　4.人民代表股东会的组织

　　人民代表股东会由代表组成，由同级人民代表大会或常务委员会组建。首先，人民代表股东会的成员数量必须是多数，当然，具体人数要根据其所在国企的具体情形而定，如既要考虑该国企的规模及其在国民经济中的地位（规模越大地位越重要代表人数应相对更多），也取决于国有股东本身在该国企中的地位，如国有独资、国有控股或国有参股企业中人民代表股东会的成员数有所差异。其次，人民代表股东会成员数量应当是单数，通常是为了方便在意见不一致时有效决策，人民代表股东会也可以设主席主持会议。最后，人民代表股东会的具体组织活动形式在不同国企中有所差异，在国有独资公司中，人民代表股东会是唯一的股东，股东权的行使不受其他股东的制约；在国有控股或参股公司中，人民代表股东会只是此类国企中股东（大）会的一员股东，要根据具体情况行使相应的股东权利。

　　（三）人民代表股东会的职责

　　在国企内部，人民代表股东会就是国有股东的代表者，享有股东的全部权利，包括参与决策权选择，选举监督管理者权，资产收益权，退股权，知情权，提议、召集、主持股东会临时会议权，优先受让和认购新股权，向侵犯公司或股东利益的人提起诉讼权，分配公司利润、取得公司剩余财产权等。作为国有股东的代表者，上述权利的行使也是其职责所在。不过，尽管人民代表股东会具有股东的身份和享有股东的全部权利，但毕竟不同于私人股东，因而在一些股东权的行使方式上其与非国有股东有所差异，例如，非国有股东享有资产收益权并可以直接获得收益，而人民代表股东会的性质决定了其不可能直接获得收益，收益的直接获取主体仍然只能是代表“全民”向国企出资的同级人民政府，最终的享有者是“全民”。人民代表股东会也代表国有股东履行股东义务，如出资义务，权利不得滥用的义务。同样，在一些股东义务的履行方式上其与非国有股东也有差异，例如，非国有股东的出资义务由自己直接履行，而人民代表股东会的出资义务只能由代表“全民”向国企出资的同级人民政府履行，最终由“全民”承担。

　　在国企外部，如上所述，鉴于人民代表股东会与同级人民代表大会之间的关系，人民代表股东会受其同级人民代表大会的领导，并向其报告工作。但是，人民代表股东会并非同级人大会的附属机构，人民代表股东会依然作为独立主体存在，代表“全民”独立行使国有股东权利。

　　三、国企董事制度的社会化改革

　　为缩短国企的委托代理链条，建立社会化董事制度是另一种有效的途径。国企董事的“社会化”仅指被国有股东派驻国企的董事的“社会化”，实质上就是以体现“全民性”的董事取代行政任命的董事。

　　（一）社会化董事制度对公司治理的意义

　　在我国当前的国企公司治理结构中，董事会是日常管理机构。尽管董事会之上还有股东（大）会（国有独资企业则为国资委）这一权力机构的存在，但董事会拥有极大的经营管理权，且事实上决定着公司其他高级管理人员的雇聘（权力机构通常尊重董事会的推荐和建议），因此，董事会在国企委托代理关系中实际上处于代理人（企业高级管理人员）的中心地位，就此而言，解决国企代理人问题关键在于解决董事的代理问题。根据我国当前的国企管理模式，国有股东委派到国企中的董事由国资委负责，而国资委不仅是国企委托代理链条中离“全民”很远的一个委托代理人，也是一个行政主体，这就决定了国企董事的选拔更多体现的是行政意志而非“全民”意志，董事们直接负责的对象也是行政主体，其偏离“全民”意志的可能性也就非常大。

　　显然，如果董事不是由行政任命而是从“全民”中产生，董事的行为不是体现行政机关的意志而是体现“全民”的意志，那么，国企这一委托代理链条便缩到了最短，委托人与代理人之间的身份基本实现了合一——当然不可能做到完全合一，因为即使是代表“全民”的董事也不是真正的“全民”——国企委托代理关系中的代理问题就可以获得有效的解决，国企公司治理结构也可以实现实质性的改进。正是基于解决国企代理问题的需要，多数国家的国企董事中都有非政府董事，如墨西哥、意大利、日本和韩国。从政府与非政府董事的比例看，有些国家的国企非政府董事比例还很高，如瑞典和法国，后者国有企业董事来自政府、职工和专家，各占1/3，而在丹麦、挪威、荷兰、澳大利亚等国家的国有企业以及英国部分企业，董事会中则干脆没有政府代表。总之，以体现“全民性”的董事部分或完全取代行政任命的董事可以改进国企公司治理结构。

　　（二）社会化董事的产生与管理

　　1.社会化董事的资格

　　社会化董事的资格即一个自然人成为社会化董事应当具备的条件，这种条件与上文所讨论的人民代表股东的资格存在较大差异。

　　首先，在消极资格方面，社会化董事显然同样不得为被剥夺政治权利者、不得为被证明具有能力或品格缺陷者。但除此之外，社会化董事不得同时拥有其他全职职业或为其他单位的在职雇员（包括政府雇员），即，一个自然人在同一时间内只能从事社会化董事这一职业——除非为履行社会化董事职责的需要被国企本身委派而兼职。这是因为，一方面，董事会作为企业中的常设性机构，通常要求其成员董事的全职性；另一方面，社会化董事是受（选举人之）托在国企公司中履行职责者，他们有责任切实维护和保障委托人的利益，因而也不应当再同时拥有其他全职职业或成为其他单位的在职雇员。由此可见，社会化董事与上市公司中的独立董事不一样，后者是独立于公司股东且不在公司中内部任职的董事。同样，上文讨论的人民代表股东也不受此消极资格的限制，其为经民主选举方式产生的代表人民行使权（利）力者，代表的角色定位决定了他们职责履行的方式是参与性而非全职性的，因而他们完全可以有自己独立的全职性职业。

　　其次，在积极资格方面，与人民代表股东不同，社会化董事则应当具备特定的专门知识和经验。这是因为，董事会是对内掌管公司事务、对外代表公司的经营决策机构，社会化董事是公司的管理人员，对管理人员的要求显然不可能同于对普通员工的要求。

　　例如，为确保董事会为公司利益积极、正当行使权力，防止权力滥用，中外公司法均课以董事勤勉义务，即要求董事处理公司事务时能像处理个人事务时那么认真和尽力，或者说董事必须以一个谨慎的人在管理自己的财产时所具有的勤勉程度去管理公司的财产，显然，这里判断董事是否履行“勤勉义务”是以其职业知识和能力为标准的。从实践看，国外对国企非政府董事的积极资格也有特殊要求：“为保证董事会决策的科学性和对高层管理团队监督的有效性，国外国有企业十分强调董事的任职资格条件。在新加坡淡马锡及淡联企业，特别强调董事要有商业经验，因而淡联企业董事会中几乎没有大学教授；在领导能力方面，董事尤其是董事长要有战略思维能力，还要有较高的人际沟通技巧，至少要善于表达自己的意见，时刻准备提出问题。”{8}本文认为，我国对社会化董事积极资格的规定，可以参照现行立法关于外部董事的规定，例如，《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》（国资发改革〔2004〕229号）第13条规定：“外部董事应是公司主营业务投资、企业经营管理、财务会计、金融、法律、人力资源管理等某一方面的专家或具有实践经验的人士。”又如，《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》（国资发改革〔2009〕45号）第26条要求外部董事具有不同业务专长和经验，包括：具有企业经营管理决策的经历和经验；具有企业财务会计方面的工作经历；具有企业高级管理人员的选聘、业绩考核和薪酬管理经验；具有法律、宏观经济等方面专业知识；或者，根据公司的实际情况，至少应当具备熟悉公司所处行业业务。显然，一个具备上述外部董事积极资格的自然人也具备社会化董事的积极资格。

　　2.社会化董事的选拔

　　由于社会化董事与人民代表股东之间存在巨大的差异——性质上的委托人与代理人角色差异、活动上的参与性与全职性差异——这就决定了社会化董事不可能采取同于人民代表股东的产生方式，也不适用人民代表大会代表选举的程序，需要设立另行的选拔程序。（1）社会化董事的来源。由于该制度设计的目的在于增强代理人的“全民性”，因此，社会化董事来源应当具有广泛性，涵盖各行业、产业和领域，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限等限制。（2）社会化董事的选举。国务院国资委2009年发布的《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》（国资发干二〔2009〕301号）对国企外部董事选拔和聘用程序做了专门规定，具体包括沟通酝酿人选；确定考察对象；与考察对象就外部董事的职责、权利和义务等相关事项进行沟通，听取意见；组织考察；征求有关方面意见；提出建议人选；提交国资委党委会议讨论决定及办理任用手续等。从中可见，其基本上属于行政主导的单方选拔程序。因此，社会化董事的选拔方式不能效仿该程序，应当以候选人自荐或者社会推荐的方式为起点，以组织考试和专家评审为标准，以社会监督为原则，最终确定社会化董事人选。当然，这一选拔过程可以继续由国资委部门参与其中，但在上述过程中，国资委仅仅是一个组织者的角色，不享有人选决定权。同时，鉴于各种国有股权的所有者均为同一的“全民”，本文同样认为上述选拔程序不做中央和地方之分，由国务院国资委统一组织，全国范围内选拔，社会化董事每隔一定时间（如1—3年）定期增补。（3）社会化董事的委派。在社会化董事名单确定后，国务院国资委造册建立名单库，由各国企的人民代表股东会从中挑选，并由其委派被选中董事进入国企正式成为社会化董事。

　　3.社会化董事的管理

　　社会化董事必须接受监督，但其监督方式同样不可能同于人民代表股东，后者履行职责的参与性意味着其与原选民和原选举单位可以继续保持联系，从而原选民和原选举单位可以对其进行较为有效的监督；而社会化董事的全职性意味着，一旦自然人受委派为社会化董事，其原推荐主体和周围民众对其情况便不再了解，从而需要有另行的专门监督机制。本文认为，可以建立人民监督和行政监督的双重监督体制。

　　为保障社会化董事的“全民”性，在国企公司内部，由人民代表股东会行使监督权。尽管社会化董事已经远离了原推荐主体，但人民代表股东会是国企中的“全民”代表，可以继续有效监督董事的活动。如果人民代表股东会对社会化董事的工作严重不满，或发现其有失职行为，给公司和“全民”股东造成重大损失的，可以对社会化董事提出质询。如果人民代表股东会对代表有半数以上对答复不满意的，可以要求受质询社会化董事再作答复。仍然不满意的，可以直接撤销社会化董事资格，并建议相关部门追责。

　　与此同时，由于人民代表股东履行职责的参与性，设立常规性、专门性的监督管理制度是必要的，即由国资委负责对其业绩、能力表现进行考核评定，对不符合“全民性”要求者予以更换。对此，现行《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》第22条有类似的规定可资借鉴，比如，对下列社会化董事，包括在年度评价或任期评价结果为不称职者，或者连续两个年度评价结果为基本称职者，或者履职过程中对国资委或任职公司有不诚信行为者，或者因董事会决策失误导致公司利益受到重大损失而本人未投反对票者等，由国资委建议人民代表股东会对其予以撤换。

　　四、结语：国资委的改革

　　国有股固有的委托代理缺陷使得我国国企公司治理问题重重，虽然国有股减持可以有效解决这一问题，但作为社会主义国家，国有股不可能完全退出；况且，随着我国国企改革的不断推进，国有股减持的空间也越来越小。在此背景下，国有股委托代理缺陷导致的国企公司治理问题要取得根本性解决，只有从缩短委托代理链条角度才能取得突破，上文分析的人民代表股东会制度和社会化董事制度就是据此而设计，前者立足于直接缩短国企产权安排下委托人与代理人之间的距离，后者着眼于实现委托人与代理人身份的合一。按照我国当前的制度安排，国资委既是国有股东的具体代表者，又履行对国有资产的监管职责。

　　在人民代表股东会制度和社会化董事制度建立之后，国资委的职能实际上要发生根本性的变化：在人民代表股东会场合，国企的国有股东代表不再是国资委而是人民代表股东会，国资委的股东代表资格被“全民”彻底收回；在社会化董事场合，国资委除了承担对社会化董事的考评等监督性职能外，不再享有向国企派驻董事的决定权——社会化董事由社会产生且由人民代表股东会决定，国资委仅在社会化董事选拔环节起组织者的作用。可见，在人民代表股东会制度和社会化董事制度下，国资委的职能将主要是监管性的，有望真正实现其裁判员与运动员双重身份的分离。

　　【注释】 作者简介：蒋建湘（1965—），男，湖南宁乡人，中南大学法学院教授，博士、博士生导师；主要研究方向：民商法、经济法。

　　【参考文献】 {1}王雅洁.国资委规划改革重点消除“国进民退”争论〔N〕.每日经济新闻，2013，12-27（03）.

　　{2}佚名：国资委4项改革内容出炉圈定6家试点企业〔EB/OL〕.〔2014-07-15〕. http://finance.qq.com/a/20140715/052235.htm.

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　　{4}〔美〕保罗•萨缪尔森，威廉•诺德豪斯.经济学（第十六版）〔M〕.萧琛，等译.北京：华夏出版社，1999.

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