摘要:英国是在金融消费者权益保护方面最具代表性的国家。早在2000年颁布的《金融服务与市场法》中,英国的金融消费者权益保障体系就已确立。监管当局充分认识到消费者权益保障与维持金融市场的国际竞争地位的整体利益息息相关,要求FSA(Financial Service Authority)负责保障消费者,推行消费者教育,加深公众对金融体系的认识,以及确保消费者获得适当保障。后金融危机时代,英国金融系统在遭受重创后,监管当局在保持原有监管模式下加大金融服务局的监管权力,完善监管机制,加强消费者赔偿制度的建设,巩固风险防范措施等等,这些改革措施均以对金融消费者的保护为落脚点,试图对现有金融监管体系进行重建。我国金融消费者保护机制可以充分借鉴英国的经验,比如完善监管结构框架,加强金融消费者保护的相关立法,构建纠纷处理机制,提高信息披露水平,培养行业组织的媒介作用,等。
　　关键词:金融消费者;金融监管;保护机制
　　一、英国金融消费者权益保障概念的形成背景
　　1.英国早期消费者权益保障概念的形成
　　英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。然而在早期,金融消费者这一概念并未被提及,且在相当长的一段时间内,监管当局保护金融消费者的立法目的也很模糊。1986年英国的金融“大爆炸”通过打破金融行业限制促进自由化和创新,使得金融体系在各方面都发生了巨变。但1986年《金融服务法》过度强调自律管理,忽视了对消费者的应有权益的保障,金融市场上发生了保险公司拒付保险金等大量侵害金融消费者的事件,对市场发展极其不利,这些逐渐引起立法者的关注。
　　20世纪90年代后半期以来,对金融消费者权益进行全面、系统地保障这一理念逐步深入到金融监管的体制设计和改造之中。英国经济学家MichaelTaylor提出了著名的“双峰”(Twin-peaks)理论,认为金融监管存在两个并行目标,一是审慎监管,旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防止发生系统性危机或金融市场崩溃;二是保护消费者权利,通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。1应根据监管目标的不同设立两个监管机构,分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者,行使专业化监管职能。这也为即将到来的对金融消费者权益保护体系的全面铺开奠定了理论基础。
　　2.英国早期金融监管体制的固有缺陷
　　首先,英国早期实行分业监管在体制上存在难以协调与配合等固有缺陷。由9家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系,使英国在当时成为较典型的多头金融监管的国家之一。众多金融监管机构职能复杂、相互交错,美联储前主席恩斯曾将这种分业监管的现象称为“恼人的职权纠缠”。2机构的繁复造成了指令之间的重叠、繁复甚至是互相矛盾,使得消费者无所适从。分业监管的格局不仅使监管成本增加,监管效率降低,监管者与被监管者间容易产生争议,而且监管漏洞往往能让投机者有机可乘从而严重影响到金融消费者的权益。多个监管机构的并存,也使每家监管机构缺乏足够的权威,当一家金融机构发生危机需要解救时,监管部门协调一致行动有时是费时费力的,很容易耽误挽救的时机,进而威胁到金融系统整体的稳定。
　　其次,金融业混业经营的快速发展也对传统金融监管体系提出了严峻挑战。多元化的金融创新改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透,使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。混业经营的日益发展,使英国迅速成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一,同时也使金融消费者的消费风险急剧上升。
　　再次,1995年英国老牌银行巴林银行因其新加坡分行投资业务失控,出现数亿英镑的损失而宣告破产。事件发生后,金融衍生品的高风险被广泛认识,英国舆论纷纷指责监管机构监管不力。作为负责监管的中央银行英格兰银行也饱受诟病。其中主要的质疑来自于其货币政策与金融监管双重职能是否能够得到妥善协调。事实上,英
　　格兰银行主要关注货币政策的稳定,客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能,尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。3
　　因此,为了确保伦敦的金融竞争优势,方便消费者(投资者)进行一站式购买,施行统一的兼容监管势在必行。
　　二、英国金融消费者保障机制的建立
　　1.金融消费者概念的确立与监管体制的改革《2000年金融服务与市场法》(FinancialServ-icesandMarketsAct2000,简称FSMA或《2000年金融法》)第一次在法律中规定了增强市场信心、提高公众认知、保护消费者、减少金融犯罪等四大监管目标,并首次采用了“金融消费者”(Financialconsumer)的概念,这是立法明确界定“金融消费者”这一概念的开创。4在确定对金融消费者应提供的保护程度时,法案还区分了不同类型的消费者:专业消费者(ProfessionalConsumer)和非专业消费者(例如普通民众),并特别规定非专业消费者(例如普通民众)所需要的保护程度,显然要高于专业消费者(ProfessionalConsumer)。并在确认消费者保护基础上增加了大量保护消费者权益的私法规范,包括金融机构销售劝诱等行为规范、民事赔偿责任规则、消费者纠纷解决机制等。5
　　在监管格局上,首先改革摒弃了此前的分业监管体制。从1997年始,英国对其金融监管体制进行了全面改革。根据改革决定,10家机构6进行合并,组成单一的金融监管机构。依照《2000年金融服务与市场法》规定,FSA正式行使其对金融业的监管权力和职责,直接负责对吸收存款业、保险业和证券投资业的监管。FSA也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力,例如关于消除市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和减少金融犯罪等。《2000年金融法》实际上是一部金融监管法。该法共有30部分433条,详细规定了金融监管的方方面面,包括监管机构、监管的业务活动、资格认证、准许从事监管活动、发行上市、规章和准则、金融服务赔偿计划等。
　　2.英国金融消费者权益保障机制的法律确立《2000年金融法》明确了金融消费者权益保护的相关规定,即促进公众对金融体系的理解和确保对投资者的保护处于适当的水平。FSA的消费者服务工作具体包括以下几个方面:一是直接向消费者的提示信息;二是消费者帮助,包括一般性的建议、消费者权利和责任以及消费者关注的热点问题;三是消费者热线服务,提供各种咨询服务等;
　　四是监督投资者赔偿基金(FSCS)的管理与运用,即如果一家金融机构破产且无力偿还其客户(存款人、投资者或保单持有人)资产,则由该赔偿基金提供赔偿,FSA制定相关规章和任命该基金管理机构的管理层,该基金管理机构相对独立运作。7
　　FSA内部结构中,主要承担金融消费者保护职责的是零售市场部,其监管对象为主要从事零售业务的机构,下设“零售分析处”,除负责分析研究零售业务风险和制定零售业务监管策略之外,还负责对金融消费者保护的分析研究。监管服务部下设“服务、收益和信息管理处”,其中设有消费者服务中心,负责处理消费者的来信、电话和电子邮件,然后将类似投诉转给金融机构或FOS(金融巡视员服务公司)处理。同时,在FSA内部,设有消费者项目小组,其职责是:与消费者组织、智囊机构和研究机构沟通;确认消费者在金融服务和产品中面临的风险;确认其他部门是否遵守FSA保护消费者的规定,必要时提出建议或质询;为其他部门提供工作支持。8
　　3.公平对待消费者项目的设立
　　2001年6月,FSA发布了《产品销售后公平对待消费者的报告》并启动了公平对待消费者(TreatingCustomersFairly,TCF)项目,要求英国最大的35家金融集团每年报告实施项目情况。2005年5月,FSA发布《关于金融服务投诉指引》,详细列举说明消费者可对金融机构的服务或产品投诉的情形以及消费者不能或没有理由向金融机构投诉的主要情形。FSA把消费者权益放在了十分重要的地位,目的是让金融机构更负责任、更加自觉地对待金融消费者,向消费者提供公平、清晰、无误导的信息,让消费者在金融市场上选择服务和产品时能扮演更为主动和专业的角色,实现利益最大化,增强对金融市场的信心。
　　4.FOS对于金融消费者的纠纷处理机制
　　FOS的设立旨在处理消费者对金融机构的投诉纠纷,从纠纷处理解决的渠道为金融消费者的权益进行完善。其管辖范围须由金融服务管理局批准,管辖对象分为强制性管辖和自愿性管辖。强制管辖适用于FSMA许可的公司,管辖范围是该类型公司受规范的金融行为及许可公司未来可能受规范的金融行为。自愿性管辖覆盖获得许可的公司和未获许可的公司,其中这些未获许可的公司之所以愿意加入计划,一方面在于公司未来可能会纳入FSA的管制,另一方面加入FOS可以提升消费者的信心。
　　FOS的本质是一种法院诉讼替代性纷争解决机制(AlternativeDisputeResolutionsystem,ADRs)。除一般ADRs所有的争议解决特点之外,FOS还有其特有的特点:单一制金融纠纷解决机制,消费者无需为不同的金融消费如银行信贷、信用卡、借记卡、养老金、按揭、分期付款、典当、保险、证券及期货、债券等投资等具体金融业务的划分而找不到对口投诉机构犯难;免投诉费用,FOS对消费者投诉不收取任何费用;单向拘束力,FOS的裁决只对被投诉公司有拘束力,消费者不满意可以继续向法院提起诉讼。
　　5.FSA对金融消费者的教育工作
　　英国金融消费者教育工作在2000年以前主要是由各类社会机构自发进行,规模较小。《2000年金融法》规定英国金融服务局负有促进英国公众对金融体系全面了解的法定职责,FSA的消费者服务工作包括丰富消费者的相关金融知识,提高理财技能,从而令消费者减少损失、促进消费者对自身权利与责任的了解。2003年,金融服务局经过开展大规模的消费者现状调查活动,确定了消费者教育的战略目标和7个方面教育重点项目,总体目标是在5年内使1000万消费者接受金融教育。为配合工作的有效开展,英国投入的资源也非常大。英国财政部2007年金融教育预算就达1150万英镑,危机后更是逐年递增;英国金融服务局每年用于金融教育的支出约为2000万英镑,占其年度预算的6%—7%。9
　　三、后金融危机时代英国保护金融消费者的改革举措
　　英国虽然在此次金融危机下深受重创,但其金融监管改革力度较小,主要原因在于对于金融消费者的保护体系的框架已相对完善,并且它所受到的冲击主要是外源性的。
　　首先,维持由英格兰银行、金融服务局FSA和财政部组成的监管模式不变,同时,加大金融服务局制定金融监管规则的权力。FSA有权对不正当行为的机构或公司做出暂停营业的决定,有权处罚未经其特许擅自开展受限业务的机构。FSA对市场滥用和卖空行为具有监管权。10同时加强FSA对金融市场系统性风险的信息收集和检测,积极主动识别金融系统的弱点。通过立法方式赋予FSA维护金融稳定的职责,FSA监管手段,加强对系统性风险的检测、评估和控制。
　　其次,是成立金融稳定委员会(CFS),其成员由英格兰银行、金融服务局和财政部组成,以协调三部门之间的监管行为,负责在金融业的风险和稳定监控方面进行协调。对大型金融机构的风险控制提出改进措施,包括加强市场纪律、加强监管、金融机构提前制定应对倒闭风险预案和改善证券化和金融衍生品市场架构;提高金融机构的透明度、完善证券化与衍生产品市场、加强金融服务局对跨市场的系统风险的防范、减少金融机构的顺周期行为、对金融服务补偿计划(FSCS)进行更充分的事前融资。在加强消费者权益保护方面,主要涉及到事后投诉处理的信息披露以及消费者赔偿。当年1月,FSA宣布将要求银行、保险公司和养老金等金融机构在2010年8月31日前公布如何处理消费者投诉。在半年内收到500起及以上投诉的金融机构,需要对如下问题进行两年一次的披露:投诉数量和处理数量、两个月内处理结束的投诉占比。FSA还提出加快银行破产后金融服务赔偿计划(FSCS)对客户的赔付期限,客户须在7天内得到赔偿,并且简化赔偿的程序,要求不考虑存款人的贷款额度进行总额赔付,提前向客户说明参与赔偿计划的产品。11
　　此外,2010年3月11日,FSA、OFT、FOS联合发布了《消费者投诉处理办法》,明确了金融机构和FSA、OFT、FOS在公平处理消费者投诉方面的责任,并强调建立各方合作机制,首次提出应对新风险和大规模投诉的程序和措施,重塑消费者信心。12
　　在对消费者的教育方面,金融危机后,将继续加强由政府主导的金融教育工作,英国金融服务局于2010年4月成立“消费者金融教育局(CFEB)”,独立、系统、全面地组织开展英国消费者教育工作。英国金融服务局认为,大力开展金融消费者教育活动是对TCF项目的重要支持和补充。
　　四、英国保护消费者权益的体系特点
　　1.英国金融消费者保护以组织规则为框架
　　为实现保护消费者的监管目标,FSA按照《2000年金融法》,整合原有的金融业巡视员组织,成立统一的金融巡视员服务公司(FOS),对金融机构进行管辖以及处理消费者对金融机构投诉纠纷。FOS基于中立立场来解决争端纠纷,进行调解,做出裁定,其争议处理程序科学、透明、缜密、务实。投诉人在向其投诉之前,首先得向金融机构投诉,适用金融机构内部争议处理程序。只有对金融机构的处理不满意或在规定时间内未接到投诉处理,才可向FOS投诉。若消费者对FOS的最终裁定持有异议,还可诉诸法律,进入诉讼程序。FOS的设立为消费者提供了一个替代性的争议解决途径。
　　2.金融消费者保护采用原则性监管
　　在英国金融业发展历史上,银行经历了较长的自律发展阶段,因此金融业的监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上,基本上是通过银行的自我约束来完成。FSA在最近的监管实践中也体现出了更多原则性监管导向。其中包括推进高效、有序和公平的市场环境建设;更多地依赖原则监管,保证金融产品的促销在透明、公平和非
　　误导的方式下进行;对银行业存取款业务的监管,适用英国银行业协会制定的银行业营运规则,监管当局不再另行制定规则;实施了“公平对待客户”项目,等等。13
　　3.行业自律机制在保护消费者权益方面的辅助
　　英国的行业自律组织如英国主要银行及房屋贷款协会公会都同意遵守的《银行业守则》,属于行业自律性规则,它包含了银行业须做出承诺的主要事项,确保提供的一切产品与服务符合本守则。银行业守则标准委员会负责为采纳该守则的银行和房屋贷款协会公会进行登记,向采纳机构提供守则解释等方面的指导,并负责监察它们遵守守则情况。在金融机构违规时,委员会通常先将违规指控,转交给有关金融机构采取适当行动,并要求它们作出解释。为确保守则的贯彻执行,委员会有权采取警告、谴责等方式,警戒没有遵守该守则的机构。英国金融行业自律性规则着眼于降低监管者
　　和金融机构的成本,为金融机构赢得了更多消费者的认可与信任。14
　　五、英国金融消费者演变体系对我国的借鉴
　　1.监管结构框架的完善
　　随着我国金融市场的发展,金融消费者问题会越来越突出,消费者维权意识会越来越强烈,客观上要求我们在金融监管和金融改革中更加重视消费者的权益保障。我国现在仍然实行分业监管,虽然2006年《证券法》为混业经营预留了制度接口,但要从立法层面上完全转变为功能性监管并非短时间内能够完成。加之中国金融市场独有的特性,直接引入国外的制度实难发挥应有的作用。因此,针对我国目前的金融市场实际情况,考虑国情与金融消费者需求,在保障金融消费者权益的指导思想之下,逐步在现有机制之下引入功能性监管的内容,以切实保障金融消费者信息权益为目的设计监管制度。以专门的行政机构来保护消费者权益,也是英国消费者保护模式带给我们的启示。现阶段,我国工商行政管理部门作为政府部门在实行保护消费者权益的基本职能的同时,还需要加强对金融服务市场的监管,提高执法的准确性,切实地以行政手段维护金融消费者的权益。
　　2.加强金融消费者保护的相关立法
　　我国现有立法对金融消费者这一群体整体疏于保护。因此,在一些专门性金融法律法规中如《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等需明确加入对金融消费者保护的原则性规定,并在具体规则的修改完善中,注意贯彻保护消费权益的精神。同时立法过程中要始终贯穿着对掌控金融业话语权的大型金融机构的监控,细化金融机构诚信、告知、保密、提示等义务,通过明确的规则指引,这些机构利用垄断地位侵害消费者的权益。我国的《消费者权益保护法》在现阶段仍然是在实践中金融消费者实施保护的法律依据,时至今日,该法有诸多亟待完善之处。其中包括对金融消费者概念的清晰界定,可以考虑专设章节或增加新条款突出对金融服务关系和金融消费者权益的调整。最后,在时机恰当之时,我国还可以借鉴英国的《金融服务现代化法》,专门从金融消费者权益保障为立法起点,系统全面地建立一套规范金融业务,完善消费者保障体系的专项法律。
　　3.构建纠纷处理机制
　　目前我国尚未建立行之有效的金融消费者纠纷处理机制。建立科学的纠纷处理机制主要包括协商、调解、仲裁和诉讼。在消费者保护领域,强调纠纷解决的效率性,因此协商、调解、仲裁等非诉讼方式以其特有的灵活性受到广泛重视。近年来不断攀升的信用卡纠纷,保险理赔,政权投资纠纷等案件已经越来越多的影响到消费者的生活。建立一个健全而有效的纠纷处理解决机制,是实现金融消费者权益保障的最实质的一步。我国可吸收英国的做法设立对金融服务局负责的FOS专门处理金融产品的消费者投诉,作为替代性争议处理制度。在借鉴英国FOS的做法的同时,我国可以采用试点的形式,以上海已经初建的金融仲裁院和金融服务投诉处理工作组为起点,逐步深入并摸索经验,建立符合我国国情的金融服务投诉处理中心,真正落实对金融消费者的保护。
　　4.提高信息披露水平并加强金融消费者教育
　　我国目前监管立法中的强制性信息披露规则存在的最大问题在于,仅仅作为监管者的一项手段发挥作用,并未成为金融机构对消费者承担的私法性义务,也就无法成为投资者直接援引并据以主张权利的法律依据。15我国金融制度的设计,无论是正式的法律法规还是配套的自律守则或行政建议,都应充分体现信息披露原则。因为只有信息充分披露,金融监管机构和被监管机构的行为才能接受公众的监督,公众在维护自身利益时才是主动的,这样的金融制度才会是好的制度而被公众信任。监管部门应当要求各类金融服务者定期对其经营状况、财务状况和对风险管理等相关信息进行公示,为消费者提供风险信息提示;另一方面,在各种金融商品纷繁复杂的表象之下抽象出其共性的部分,对各种金融服务的共同之处作出统一的规范要求,亦可避免出现法律与规则之间的冲突、隔离与重复,真正实现对金融消费者权益的保障这一立法宗旨。16
　　5.培养行业组织的媒介作用
　　行业组织作为消费者与金融机构之间的桥梁纽带,对纠纷的处理和消费者的保护往往起到了非常的效果。因此,应健全金融消费者权益保护的行业自律组织,进一步完善金融消费者保护的自律机制。同时,对银行、保险、证券等行业协会在金融消费者保护方面的基本职责进行规范,充分利用他们的一线地位,推动金融业自律规则的建设。还可借鉴英国的《银行业守则》制定自律性守则,强调金融机构对金融消费者的基本承诺规范。17利用同业自律组织的优势,规范和约束金融同业的行为,主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题,赢得消费者的信任和支持。
　　1参见MichaelTaylor,“TwinPeaks”:ARegulatoryStructurefortheNewCentury10-11,Ctr.fortheStudyofFinancialIn-novation,1995。
　　2参见李豪明:《英美银行监管制度比较与借鉴》,北京:中国金融出版社,1998年,第68—79页。
　　3完全由中央银行监管银行业的体制有一些固有的弊端,如央行一般对保护消费者利益和提高企业效益不感兴趣,而这
　　些是现代金融监管的重要内容。参见谢伏瞻主编:《金融监管与金融改革》,北京:中国发展出版社,2002年,第143页。
　　4参见FinancialSerricesandMarketsAct2000,PartI.5(3)。
　　5参见管斌:《金融消费者保护散论》,《华中科技大学学报》2010年第1期。
　　6这10家机构包括证券投资局(SIB)、证券期货协会(SFA)、个人投资协会(PIA)、投资管理监管组织(IMRO)、英格兰银行的银行监管部、注册互助委员会(RFC)、住房合作委员会(BSC)、互助合作委员会(FSC)、由贸易工业部划转到财政部的保险监管司以及伦敦交易所的英国发行上市监管部(UKLA)。
　　7马险峰:《英国金融监管模式》,《银行家》2004年第5期。
　　8周良:《论英国金融消费者保护机制对我国的借鉴与启示》,《上海金融》2008年第1期。
　　9参见中国金融业"公平对待消费者"课题组:《英国金融消费者保护与教育实践及对我国的启示》,《中国金融》2010年第12期。
　　10参见ReformingFinancialMarketsEB/OL.,http://www.hm-treasury.gov.uk/reforming_financial_markets.htm,2009-07-08。
　　11参见巴曙松:《金融消费者保护:全球金融监管改革重点》,《资本市场》2010年第4期。
　　12参见施其武、钱震宁、郑立、张源培、张雪冰:《金融消费者权益保护的监管缺陷和改进建议》,《银行家》2010年第8期。
　　13参见曹建华,高泽湖:《从规则到原则———FSA监管方法改革及对我国银行业监管的启示》,《中国金融》2007年第13期。
　　14参见杨悦:《金融消费者权益保护的国际经验与制度借鉴》,《现代管理科学》2010年第2期。
　　15参见管斌:《金融消费者保护散论》,《华中科技大学学报》2010年第1期。
　　16参见方平:《我国金融消费者权益保护立法相关问题研究》,《上海金融》2010年第7期。
　　17参见高佳运:《金融消费者权利保护途径探究———以直接保护与间接保护之结合为研究思路》,《金融法制前沿(2010年卷)》,北京:法律出版社,2010年,第667页。